На высшее место в политической повестке дня Евросоюза снова выходит миграция. Её ненадолго оттеснили на второй план борьба с коронавирусом, преодоление последствий пандемии, вторжение России в Украину, энергетический кризис и головокружительный взлёт инфляции.
Миграционная проблема, из-за которой возникли глубокие разногласия между странами ЕС, на самом деле никогда не исчезала. Но рост на 64% незаконных пересечений границы (около 330 тыс) и 46-процентный рост числа заявлений на предоставление убежища (почти 924 тыс) в прошлом году заставили политиков вернуться к этой взрывоопасной теме.
Австрия требует у Союза средств на строительстве нового забора вдоль болгаро-турецкой границы. Италия настаивает на общеевропейском кодексе поведения для спасательных судов в Средиземном море. А Дания, которая проводит политику «нулевого убежища», ищет поддержки для создания центров приема за пределами блока.
Брюссель, похоже, прочитал всё: на эту неделю был созван внеочередной двухдневный саммит, посвященный проблемам миграции и контроля над внешними рубежами.
Европейская комиссия пытается воспользоваться моментом, чтобы ускорить затянувшееся принятие «Нового пакта о миграции и убежище», который призван собрать воедино все различные аспекты миграционной политики и заменить существующий антикризисный подход более постоянным.
«Миграция — это вызов Европе, на который необходим европейский ответ», — написала председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен лидерам ЕС перед февральским саммитом.
Важно отметить, что «Новый пакт» основан на принципе, который в течение многих лет противопоставлял страны-члены друг другу: справедливое распределение ответственности и солидарность.
‘Между молотом и наковальней’
В соответствии с так называемыми Дублинскими правилами, принятыми в 2013 году, заявление, поданное лицом, ищущим убежища, должно рассматриваться первым государством ЕС, в которое это лицо прибывает.
Эта система подвергалась широкой критике со стороны как правительств, так и организаций гражданского общества, поскольку она возлагает несоразмерное бремя на «прифронтовые» страны, например на Средиземноморском побережье, перед которыми стоит огромная задача обработки заявлений о предоставлении убежища от мигрантов, которые часто не хотят оставаться в этих странах и предпочитают путешествовать дальше на север.
Возникает большой вопрос, лежащий в основе многолетних дебатов: как ЕС, как политический союз с общими внешними границами может переселить и перераспределить эти сотни тысяч людей справедливым и сбалансированным образом?
До сих пор ответ был: никак не может.
«Нынешняя проблема миграции, по сути, застряла между молотом и наковальней. Миграционные потоки, миграционное давление продолжаются, но странам-членам очень трудно договориться о наборе эффективных и общих решений, — сказал Euronews Эндрю Геддес, директор Центра миграционной политики Института Европейского университета, который находится в Италии. — Некоторые государства просто отказываются и не собираются участвовать в схемах, связанных с перемещением мигрантов по ЕС».
Раскол на гостеприимных и прочих
«Новый пакт» предлагает ещё один ответ на дилемму переселения: механизм «эффективной солидарности».
Этот механизм даст странам ЕС три варианта оказания помощи другому государству-члену, чья миграционная система находится под давлением из-за резкого увеличения числа вновь прибывших: принять некоторое количество переселенных просителей убежища; оплатить возвращение заявителей, получивших отказ, в страну их происхождения; или финансировать ряд «оперативных мер», таких как содержание центров приема и предоставление транспорта.
Вклад в работу механизма будет рассчитываться на основе ВВП и населения страны. После согласования Еврокомиссия придаст такому участию юридически обязательный характер.
Но эта система содержит два условия, непримлемых для государств, находящихся на противоположных сторонах дебатов.
Те, кто настаивает на большем переселении, а это — Германия, Франция, Италия и Греция, считают, что система позволяет сопротивляющимся странам избежать прямого в ней участия, предлагая два варианта — оплату репатриации и оперативные меры, которые не влекут за собой въезд в эти страны мигрантов.
Для тех, кто выступает против переселения, — а это Польша, Венгрия, Словакия и Австрия, система вводит обязательства, которые заставят их вносить свой вклад, нравится им это или нет.
Столкновение точек зрения обрекло «Новый пакт» на законодательную неопределенность, с момента его представления в сентябре 2020 года.
Национальные и союзные интересы
«Нет ни панацеи, ни волшебного решения, способных преодолеть разногласия по поводу разделения ответственности, — сказал Euronews Альберто-Хорст Нейдхардт, руководитель миграционной программы в Центре европейской политики. — Слишком долго дебаты о миграции были лишены новой энергии и жизненного кислорода, были загнаны в угол национальными интересами и краткосрочными программами ЕС».
Добровольный механизм, в котором участвуют 23 европейских стран, на сегодняшний день привёл к перемещению и расселению чуть более 435 лиц, ищущих убежище. Предполагалось, что таких лиц будет 8 тыс к июню 2023 года.
Постоянное отсутствие единого мнения о том, что делать с мигрантами внутри страны, «рискует привлечь непропорциональное внимание к возвращению и реадмиссии, — добавил Нейдхардт. — Миграционная практика ЕС и политика предоставления убежища совсем не в здоровом состоянии».
Небывало высокий уровень заявлений о предоставлении убежища, поданных гражданами из стран, традиционно считающихся «безопасными», таких как Турция, Бангладеш, Марокко, Грузия, Египет и Перу, ещё больше усилил призывы к более решительному и убедительному международному взаимодействию.
«Подобные третьи страны далеки от стабильности и спокойствия в любом смысле этих слов, — заявила директор Европейского совета по делам беженцев и изгнанников Кэтрин Вуллард. — Но многие высокопоставленные деятели ЕС намеренно усиливают тревогу в собственных целях. Выработка политики в паническом режиме подпитывает подход, основанный на беспочвенных опасениях, а не на потребностях, подлинных интересах, наличии ресурсов или юридических обязательств».
ЕС давит на страны происхождения мигрантов
Внимание также сосредоточено на уровне возвращения из ЕС лиц, не имеющих права на получение убежища.
Низкий показатель (около 21%) возмутил жёстко настроенные правительства. Они угрожают применить статью 25a Визового кодекса ЕС для введения ограничительных мер в отношении отказывающихся от сотрудничества стран.
Письмо фон дер Ляйен признает эту реальность и говорит о проектах по борьбе с контрабандой, совместных оперативных группах и партнёрских отношениях для ускорения высылки мигрантов и приёма их на родине:
«Имеются рычаги в разных областях политики, включая визы, торговлю, инвестиции, — написала глава Еврокомиссии. — Есть возможности легальной миграции. Наши партнеры узнают о преимуществах сотрудничества с ЕС, которыми они могут воспользоваться в полной мере».
Tras años inmersos en una pandemia, un fondo de recuperación, una guerra, una crisis energética y dramático aumento de la inflación, los líderes de la UE están dispuestos a volver a poner la migración en lo más alto de la agenda política.
El tema, que ha abierto profundas fisuras entre los países de la UE, en realidad nunca había desaparecido. Pero el aumento del 64% de los cruces fronterizos irregulares -unos 330.000- y del 46% de las solicitudes de asilo -casi 924.000- el año pasado ha incrementado la urgencia de los políticos para encontrar una solución al conflicto.
Austria pide fondos europeos para financiar una nueva valla a lo largo de la frontera entre Bulgaria y Turquía. Italia aboga por un código de conducta europeo para los barcos de rescate en el Mediterráneo. Y Dinamarca, país que aplica una política de «cero asilo», busca ayudas para crear centros de acogida fuera de la Unión Europea.
Bruselas parece haber entendido la situación: esta semana hay convocada una cumbre extraordinaria de dos días para abordar la migración y el control de las fronteras exteriores. La Comisión Europea intentará aprovechar el momento para acordar, por fin, su Pacto de Migración y Asilo, una propuesta compleja que busca poner soluciones a todos los aspectos de la política migratoria y sustituir el actual enfoque ad hoc.
«La migración es un reto europeo al que debe darse una respuesta europea», ha escrito la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, en una carta dirigida a los líderes antes de la cumbre de febrero. El «Nuevo Pacto» se basa en el principio que durante años ha enfrentado a los Estados miembros: el reparto equitativo de la responsabilidad y la solidaridad.
Entre la espada y la pared
En virtud del llamado Reglamento de Dublín, adoptado por primera vez en 2013, la solicitud presentada por un solicitante de asilo pasa a ser responsabilidad del primer Estado miembro de llegada.
Este sistema ha sido ampliamente criticado tanto por los gobiernos como por las organizaciones de la sociedad civil porque supone una carga desproporcionada para las naciones que se encuentran en primera línea, como las del Mediterráneo. Los países se enfrentan a la ingente tarea de tramitar las solicitudes de asilo de migrantes que, muy a menudo, no quieren quedarse en ese país y prefieren viajar hacia el norte.
Aquí es donde surge la pregunta que está en el centro del debate: ¿Cómo puede la UE, como unión política con fronteras exteriores compartidas, reubicar y redistribuir a estos cientos de miles de solicitantes de una forma que se considere justa y equilibrada?
Hasta ahora, la respuesta ha sido: simplemente no se puede.
«La migración actual está esencialmente atrapada entre la espada y la pared. Los flujos migratorios y las presiones migratorias continúan, pero a los Estados miembros les resulta muy difícil ponerse de acuerdo sobre un conjunto de soluciones eficaces y comunes al respecto», ha asegurado a Euronews Andrew Geddes, director del Centro de Política Migratoria del Instituto Universitario Europeo (IUE).
«Algunos Estados miembros simplemente se niegan y no participarán en planes que impliquen la reubicación de inmigrantes en toda la UE», ha lamentado.
Un debate sin nuevas ideas
El nuevo Pacto propuesto ofrece otra respuesta al dilema de la reubicación: un mecanismo de «solidaridad efectiva».
El mecanismo ofrecería a los países de la UE tres opciones para ayudar a otro Estado miembro cuyo sistema de migración esté bajo presión debido al aumento de llegadas: aceptar un número de solicitantes de asilo reubicados, pagar el retorno de los solicitantes rechazados a su país de origen o financiar una serie de «medidas operativas», como centros de acogida y medios de transporte.
El compromiso se calcularía en función del PIB y la población del país. Una vez acordado, la Comisión Europea adoptaría un acta para que los compromisos fueran jurídicamente vinculantes. Pero el sistema presenta problemas para países que están tanto a un lado como al otro del debate.
Para los partidarios de una mayor reubicación, como Alemania, Francia, Italia y Grecia, el sistema libera a los países reticentes ofreciéndoles dos opciones -el patrocinio del retorno y las medidas operativas- que no implican acoger a ninguna persona dentro de sus fronteras.
Para los que se oponen a la reubicación, como Polonia, Hungría, Eslovaquia y Austria, el sistema introduce compromisos obligatorios que les obligarían a contribuir les guste o no. Estas perspectivas enfrentadas han condenado al nuevo Pacto a un limbo legislativo, sin apenas avances desde su presentación allá por septiembre de 2020.
«Intereses nacionales y agendas políticas a corto plazo»